La informalidad presenta retos múltiples en relación tanto al desarrollo productivo y a la distribución de la riqueza en Paraguay. En primer lugar, ayuda a sostener segmentos menos productivos y a limitar el potencial de sectores sometidos a la competencia de productores informales o de importaciones no reguladas. En segundo lugar, sostiene una economía dual, ofreciendo oportunidades limitadas a gran parte de la población. Por último, limita el potencial de recaudación fiscal y para-fiscal, limitando la capacidad del estado, especialmente en materia de protección social. Esto se desprende del Informe Multidimensional Paraguay, Vol. 3, presentado ayer martes 1 de octubre en nuestra capital por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
El satisfactorio crecimiento de Paraguay ha traído consigo mejoras en los ingresos, pero la desigualdad aún es sustancial, observan los expertos responsables del documento. El reciente período de crecimiento económico ha contribuido a elevar el nivel de vida de muchos paraguayos. La estabilización macroeconómica también ayudó a contener la pobreza, en concreto al limitar la inflación de los precios de los alimentos.
A diferencia de lo sucedido con la pobreza, la desigualdad continúa siendo alta en Paraguay y preocupa mucho a los ciudadanos. La dimensión territorial es un factor que contribuye de forma importante a la desigualdad. Los niveles de privación monetaria y no monetaria son mayores en las áreas rurales, en términos de pobreza de ingresos, pero también de acceso a agua y saneamiento o a seguros de salud.
El sistema de redistribución fiscal tiene una incidencia reducida en la desigualdad de ingresos. Programas sociales como el programa de transferencias monterías condicionadas Tekoporã y la pensión social (Adulto Mayor) están teniendo efectos visibles en la pobreza monetaria a pesar de tener una dimensión aún insuficiente. El progreso en áreas de cobertura sanitaria y de desarrollo de vivienda ha sido notable, pero la fragmentación del sistema de protección social limita su efectividad.
Los resultados de empleo son cuantitativamente buenos, pero la calidad del empleo y la informalidad son retos importantes. La creación neta de empleo a medio plazo ha sido satisfactoria, compensando con creces el rápido crecimiento de la población en edad de trabajar. Como resultado, el desempleo es bajo y la tasa de participación en la fuerza de trabajo sigue estabilizada en niveles comparables a los de los países de referencia. La distribución sectorial del empleo apunta a un dinámico proceso de transformación estructural, con un descenso del porcentaje de empleo agrícola de diez puntos porcentuales en favor de los servicios y la construcción.
La mencionada transformación se ha reflejado en un aumento constante del trabajo asalariado en los sectores público y privado. A pesar de estos cambios, la calidad del empleo aún supone un problema para muchos trabajadores, con casi la mitad de los trabajadores ganando menos que el salario mínimo. La informalidad plantea un reto al privar de un régimen de protección social adecuado (pensión y seguro de salud) a los trabajadores independientes. El empleo informal se ha reducido de media un punto porcentual al año en el último quinquenio, un ritmo relativamente lento dados el proceso de transformación estructural en curso y el predominio de la informalidad. Si bien la legislación sobre protección del empleo no es particularmente estricta, los elevados salarios mínimos (comparados con los de mercado) y las normas de cotización a la seguridad social hacen gravosa la formalización para los trabajadores.
Los resultados de educación reflejan ganancias en cobertura, pero quedan retos pendientes tanto en primera infancia como en educación secundaria y en calidad de resultados educativos. Paraguay se sitúa, con un promedio de años de escolarización de 8.7, entre los países peor posicionados de los de referencia. Los niveles educativos de las cohortes educadas desde 1990 son significativamente más altos. Aunque las limitaciones en la capacidad estadística dificultan analizar el acceso a la educación, los datos de encuestas indican que, gracias en parte a reformas educativas anteriores que ampliaron la cobertura, el acceso es ahora casi universal en educación primaria y secundaria baja, salvo en las regiones indígenas. Las brechas en el acceso a la escuela aún son importantes en educación pre-primaria y secundaria alta; y, en ambos casos, las diferencias entre las áreas rurales y urbanas siguen siendo significativas.
En los últimos años el progreso ha sido notable en educación secundaria y sobre todo en educación terciaria, donde el acceso ha aumentado rápidamente; no obstante, las tasas brutas de matrícula, del 35%, siguen siendo bajas comparadas con las que registran los países de referencia. La calidad de la educación sigue planteando un gran desafío. Los resultados del aprendizaje no están a la altura de las competencias esperadas, según se refieren en el plan nacional de estudios (tal es el caso para casi tres cuartas partes de los alumnos de tercer grado) ni a la de los que obtienen los países de referencia de la región. Entre los principales retos que afronta el sector educativo se cuentan las carencias de capacitación del personal docente y las insuficiencias en infraestructuras.
El Fondo Nacional de Inversión Pública y de Desarrollo (FONACIDE), creado en 2012, destina recursos procedentes de las regalías de la central hidroeléctrica binacional de Itaipú a educación, investigación e infraestructuras sociales. FONACIDE ha sido fundamental para sostener la mejora del financiamiento en apoyo de la educación, especialmente a través de la inversión en escuelas. Pese a la recuperación del gasto público en educación y a la asignación finalista que se hace de los fondos a infraestructuras sociales, la limitada capacidad de absorción condiciona el ritmo al que pueden superarse estos desafíos.
La fragmentación del sistema de protección social y la informalidad reducen la eficiencia en la prestación de servicios sociales, es otro foco objeto del análisis de OCDE. En ese sentido, explica que el predominio del empleo informal y las normas de cotización de los trabajadores por cuenta propia limitan la cobertura de la seguridad social contributiva al 22% para el sistema de pensiones y al 29% en el caso del seguro de salud. El sistema de pensiones se caracteriza por una multiplicidad de regímenes, sujetos a escasa regulación y con grados de solvencia financiera diversos. Las generosas disposiciones del régimen general contrastan con la baja cobertura y la ampliación de la pensión no contributiva a cargo de los presupuestos generales del Estado.
Sistema de salud fragmentado
El sistema de salud también está fragmentado en sus vertientes financiera y de prestación de los servicios. Los elevados gastos de bolsillo dificultan el uso efectivo de los servicios de salud y refuerzan las desigualdades en el estado de salud. Por su parte, los programas de asistencia social y apoyo al ingreso están fragmentados, con objetivos que se solapan y diferencias en los métodos de identificación de los beneficiarios. Puesto que el impacto de las transferencias en la pobreza monetaria es relativamente pequeño, existe margen para mejorar la eficacia mediante una acción institucionalmente coordinada. Para tener éxito ante la informalidad es indispensable coordinar el diseño del programa que la aborde, así como su aplicación y ejecución.