El fuerte crecimiento del PIB de Paraguay fue resultado de políticas macroeconómicas sólidas (con baja inflación y bajos déficits fiscales y deuda) y un auge de los precios de los commodities agrícolas que se extendió al sector de los no transables, destaca la declaración final de una misión técnica del Fondo Monetario Internacional (FMI) divulgada ayer martes. Las misiones se llevan a cabo ya sea como parte de consultas periódicas (por lo general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en el contexto de una solicitud de uso de los recursos del FMI (es decir, un préstamo del Fondo), como parte de las conversaciones sobre programas supervisados por el organismo multilateral.
Según dicha declaración, el importante crecimiento de nuestro país condujo a una fuerte reducción de la pobreza: entre 2002 y 2019 la tasa de pobreza se redujo a más de la mitad. El crecimiento no solo fue elevado, sino también volátil. El mal tiempo provocó cosechas pobres, que afectaron a la economía en general.
Por otro lado, señala que en 2019, otro shock climático redujo el crecimiento de todo el año a casi cero. Una grave sequía al principio de la temporada de siembra, seguida de inundaciones, provocó una fuerte reducción de la cosecha. En respuesta a esto, el Banco Central redujo su tasa de política en cinco pasos del 5 al 4%. El gobierno intensificó la inversión pública. Junto con el déficit de ingresos fiscales, esto condujo a un aumento del déficit al 2,8% del PIB, por encima del límite del 1,5% establecido por la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). El rebasamiento del déficit no violó la LRF, ya que el parlamento aprobó una cláusula de escape de emergencia de la LRF, que permite un déficit de hasta el 3% del PIB en caso de una “caída de la actividad económica interna”.
Recuperación con vigor
Según la misión técnica del FMI, la economía paraguaya se estaba recuperando con vigor en los primeros meses de 2020, antes de que impactara la crisis del COVID-19. El clima favorable permitió un máximo histórico en la cosecha de soja en la temporada 2019–2020. En febrero, la actividad económica fue más de un 7% más alta que el año anterior, y se proyectaba un crecimiento anual de más del 4%.
Sin embargo, la epidemia de Covid-19 interrumpió la recuperación. Un confinamiento temprano ayudó a evitar que el sistema de salud se viera abrumado y mantuvo la cifra de muertos por millón de la pandemia entre las más bajas de la región. El confinamiento también provocó una fuerte caída de la actividad. En abril, el principal índice de actividad económica estaba un 20 por ciento por debajo del nivel de febrero.
Intervención rápida
La intervención rápida y contundente del gobierno ayudó a contener el impacto sanitario, social y económico de la pandemia:
• Para mitigar el impacto en la salud, el gobierno adquirió suministros médicos, aumentó el personal médico y construyó nuevos hospitales. También instaló albergues cerca de las fronteras, donde los paraguayos que regresaran podrían ser puestos en cuarentena.
• Para mitigar el impacto social, el gobierno inició dos programas de asistencia social nuevos y temporales (Pytyvõ y Ñangareko) y amplió temporalmente un tercero (Tekoporã). Pytyvõ estaba dirigido a trabajadores informales y autónomos afectados por la crisis de Covid-19, que nunca habían estado cubiertos por el sistema de seguridad social. Ñangareko apoyó la seguridad alimentaria de las familias vulnerables en la economía de subsistencia cuyos medios de vida se habían visto afectados por la crisis del COVID-19. El gobierno también aumentó las asignaciones al programa de asistencia social Tekoporã y proporcionó un pago adicional único a los beneficiarios del programa.
• Para mitigar el impacto económico, el gobierno aumentó la inversión en obras públicas y viviendas sociales. El gobierno también redujo las tasas de IVA sobre bienes seleccionados y difirió los pagos del impuesto a la renta corporativa por tres meses. La crisis y las respuestas de políticas asociadas elevaron el déficit fiscal de este año a alrededor del 6% del PIB.
• La tasa de política monetaria se redujo en 3,25 puntos básicos acumulativamente, al 0,75 por ciento actual. La inflación cayó por debajo de la banda meta, al 0,5% en junio, y se prevé que se mantenga por debajo del punto medio del rango objetivo del Banco Central hasta 2021. Se fortaleció la provisión de liquidez al sector financiero y los bancos pudieron renovar, refinanciar y reestructurar préstamos sin penalización y con una menor ponderación de riesgo. Se creó un Fondo de Garantía para MIPYME (FOGAPY) para brindar garantías crediticias a nuevos préstamos a las MIPYMES.
Medidas enérgicas
Por otro lado, la misión del FMI destaca que se pusieron en marcha medidas enérgicas para garantizar que los fondos de crisis se invirtieran apropiadamente. Se analizaron ex ante las transferencias y compras; se informaron en un portal de datos públicos; y se auditaron periódicamente. Se creó un comité interinstitucional para asegurar mejores controles. El Poder Legislativo creó una comisión bicameral para supervisar el gasto de COVID-19. La Contraloría y la Auditoría General del Poder Ejecutivo planean realizar una auditoría que cubra la totalidad del gasto correspondiente al COVID-19.
Liberación gradual y recuperación
La economía se recuperó a partir de mayo, ya que las restricciones del confinamiento se liberaron gradualmente en cuatro fases. La recuperación fue apoyada además por un fuerte repunte del sector agrícola luego de la sequía del año pasado y por el aumento en la construcción como resultado de la inversión adicional del gobierno. Ahora se espera que el PIB disminuya un 1,5% este año, una de las menores reducciones de la región.
Para 2021, esperamos un crecimiento del 4 por ciento, aunque las perspectivas son muy inciertas. Los riesgos a cercano plazo están dominados por el impacto económico de la epidemia de Covid-19. Aún podría ocurrir un fuerte aumento de las infecciones y muertes diarias. Y en algunos países donde se presentó una nueva ola de la pandemia, se volvieron a imponer restricciones sanitarias. El comercio transfronterizo con Brasil y Argentina solo se reanudará en su totalidad si se controla la epidemia en estos países. La demanda mundial y los precios de los commodities pueden ser afectados si la pandemia se prolonga mucho más de lo que se proyecta actualmente. El mal tiempo podría reducir la cosecha y repercutir en el resto de la economía.
Recuperar terreno perdido
En los próximos meses, el énfasis estará en recuperarse del Covid-19, tratar de reactivar la actividad y recuperar el terreno perdido en áreas importantes como la pobreza y la educación, según el documento del Fondo. El daño social de la epidemia probablemente será considerable, mientras que la educación de los niños se verá afectada por el cierre de casi todo un año de la mayoría de las escuelas.
Si se materializan los riesgos a la baja, sería necesaria una reducción más lenta del déficit en 2021. El gobierno planea reducir el déficit al 4 por ciento del PIB en 2021. El vencimiento de los gastos temporales relacionados con Covid-19 en sí mismo reduciría los gastos del gobierno en un 3 por ciento del PIB. Es importante continuar evaluando los diferentes factores para no retirar el apoyo fiscal de manera prematura. Si la epidemia de Covid-19 empeorara significativamente, se necesitaría realizar más gastos, incluso para los servicios de salud y la protección social de trabajadores vulnerables. Si el ciclo actual de La Niña redujera la cosecha y el crecimiento económico, los ingresos fiscales probablemente decepcionarían. En todos estos casos, sería importante proteger la inversión; y la reducción del déficit en 2021 tendría que ser proporcionalmente menor.
Volver al tope del déficit
Más allá del 2021, la meta del gobierno con relación a volver al tope establecido en la LRF para el déficit en el año 2024 es apropiada. Volver al tope es importante para asegurar que la dinámica de la deuda se mantenga favorable, que continúe la credibilidad del marco fiscal, y para construir amortiguadores cuando golpeen nuevos shocks. Sería útil codificar la fecha del retorno al tope del déficit en una versión actualizada de la Ley de Responsabilidad Fiscal, junto con límites más estrictos sobre el aumento del gasto corriente.
Llevar al déficit de nuevo al tope solamente a través de la compresión del gasto probablemente hará necesario un recorte agudo en las inversiones del gobierno, comenzando en 2022. El enfoque del gobierno de hacer que el gasto del gobierno sea más eficiente es ciertamente apropiado. Además, la implementación exitosa de la reforma del Estado, la reforma del servicio civil, y la racionalización de las compras públicas ayudarían a reducir el gasto corriente. Sin embargo, la contribución de estos quizás no sea suficiente para reducir el déficit en la medida necesaria, y mucho menos crear espacio para el muy necesario gasto en áreas como la educación e infraestructura. Probablemente sería necesario también recortar las inversiones públicas. Las proyecciones fiscales actuales para el mediano plazo prevén una reducción de las inversiones públicas del 3 al 2,3 por ciento del PIB.
Necesidad de aumentar ingresos tributarios
Desde la perspectiva de la misión del FMI, podría ser necesario aumentar los ingresos tributarios también. Los ingresos tributarios en el Paraguay son muy bajos en comparación con las normas internacionales. Si bien contener la evasión tributaria ayudaría crear recursos adicionales, el alcance de esto a cercano plazo probablemente sería modesto. Paraguay ya ha estado trabajando en la última década y media en mejorar la administración tributaria, incluso con la asistencia técnica del FMI. El potencial de mejorar aún más la administración tributaria probablemente no sería suficiente para cerrar la brecha de los ingresos.
Una vez que Paraguay se haya recuperado firmemente de la crisis del Covid-19, la cuestión clave en adelante será como sostener el crecimiento rápido de los ingresos reales debido a que los factores que impulsaron el crecimiento en la última década, como el auge de los precios de los productos básicos, probablemente brinden menos apoyo de aquí en adelante.
El crecimiento futuro cada vez más tendrá que provenir del sector no energético/no agrícola, que está creciendo rápidamente pero sigue siendo pequeño. Para fomentar el crecimiento, Paraguay deberá continuar con sus políticas enfocadas en la estabilidad macroeconómica, pero también en mejorar el capital humano, el clima de negocios y la gobernanza. Las calificaciones del Paraguay en estos indicadores son deficientes, no solamente comparadas con países avanzados, sino también con países de mercados emergentes, incluso los de la región.
También se necesitan esfuerzos para reducir aún más la inequidad social y mejorar la educación. La pandemia está revirtiendo una parte del avance logrado en la reducción de la inequidad y la pobreza, debido a que la crisis afectó desproporcionalmente a la población de bajos ingresos, las mujeres y los trabajadores del sector informal. Mejorar la educación ayudaría reducir la inequidad. Los alumnos paraguayos tienen bajas calificaciones en el PISA cuando se realizan comparaciones internacionales, y los resultados en el aprendizaje no han mejorado en la última década.
Prioridades correctas
Para la misión del FMI, el plan de reactivación económica establece las prioridades correctas. Este plan combina medidas de apoyo económico que se enfocan en la protección social, la inversión pública y el financiamiento para el sector privado, con medidas apropiadas de reforma estructural para fomentar la formalización de la economía y mejorar la efectividad del gasto y las operaciones del sector público. Si estos proyectos y medidas pueden ser implementados, establecerán la base para la reanudación del crecimiento económico sostenido en el mediano plazo, una vez que la crisis del Covid-19 haya menguado.
Se recuerdad qu una misión del FMI, a comienzos del 2020, ayudó al gobierno evaluar debilidades en la gobernanza. En respuesta a la misma, se tomaron algunas medidas para tratar las vulnerabilidades en la gobernanza, las cuales incluyen la elaboración de leyes para la reforma del servicio civil así como los procedimientos de las compras públicas. También se tomaron medidas para fortalecer las instituciones fiscales y sus procesos, entre las cuales se encuentra la reforma del marco legal de Aduanas; mejoras para lograr compartir información entre las instituciones claves de la gobernanza, así como la colocación toda la información fiscal disponible en una única plataforma en línea. Esta cooperación institucional mejorada permitió a las autoridades registrar y hacer el seguimiento de una gran cantidad de trabajadores operando en el sector informal.
De acuerdo con los Indicadores de la Estabilidad Financiera, el sistema bancario se encuentra bien capitalizado y la morosidad es baja. El cociente de los préstamos morosos es modesto, a un nivel de 3%, y la relación de capital de Nivel 1 a activos está en 14,9 por ciento, bien por encima del mínimo requerido de 8%. Sin embargo, las políticas emprendidas para asegurar el flujo financiero durante la crisis dificultan una evaluación para entender hasta qué punto estas estadísticas reflejan la situación subyacente. El deterioro de la calidad de los activos probablemente no se visualizará este año en las estadísticas, ya que a los bancos se les permitió renovar, refinanciar y restructurar los préstamos hasta finales del 2020. La evaluación continua de la calidad de los activos, incluso bajo shocks adversos, ayudará asegurar que los amortiguadores futuros de capital y liquidez se mantengan apropiados.
Sistema de pensiones
El sistema de Pensiones requiere supervisión y necesita ser reformado. Actualmente, no existe supervisión financiera ni vigilancia reguladora de las actividades de los fondos de pensión. La introducción de un supervisor de los fondos de pensiones y la eliminación de restricciones legales desactualizadas ayudarían a salvaguardar los ahorros de largo plazo del público y canalizar más efectivamente estos ahorros de largo plazo a la inversión.
Adicionalmente, el sistema de pensiones que asegura a los empleados del sector privado necesita ampliar su cobertura entre los trabajadores informales no asegurados. A largo plazo, se necesitan ajustes paramétricos para fortalecer su sustentabilidad en cuanto al capital y en lo financiero. El sistema que asegura a los funcionarios públicos (Caja Fiscal) se encuentra severamente infradotado económicamente y requiere reformas aún más urgentes, concluye la declaración de la misión técnica del FMI.