El espacio fiscal de Paraguay se contrajo como consecuencia de la aplicación de políticas contra cíclicas para mitigar la desaceleración económica de 2019. El déficit fiscal de la administración central en 2019 ascendió a 2,8% del PIB, superando el límite de 1,5% del PIB establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) por primera vez. Esto fue consecuencia principalmente del aumento de la inversión pública, que casi se duplicó. En tanto, la deuda pública en relación al PIB se mantuvo en niveles relativamente bajos, cercanos al 20% del PIB, pero sigue una trayectoria creciente.
Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) denominado «ALC post COVID-19», las cuentas fiscales se deteriorarán significativamente en 2020 a causa de la crisis desatada por el COVID-19. La caída de los ingresos tributarios como consecuencia de la disminución de las importaciones y de la paralización de la actividad económica, sumado a los mayores gastos en el área de salud y protección social empeoran el resultado fiscal. Se estima que el paquete de medidas de mitigación elevará el déficit fiscal en 2020 a 6% del PIB. Para financiar este déficit, Paraguay emitió bonos soberanos en los mercados internacionales por $1.000 millones, además de contraer préstamos de rápido desembolso con organismos internacionales. Con esto se estima que la deuda pública se elevaría a más de 26% del PIB en 2020.
La agenda de consolidación fiscal se ve postergada. Reducir el déficit fiscal sin afectar la inversión pública no será una tarea sencilla. A tal fin son claves los esfuerzos para aumentar la calidad y eficiencia del gasto público y reducir las rigideces de este. Había varias iniciativas que el gobierno planeaba presentar al Congreso al inicio de las sesiones legislativas con el objetivo de fortalecer el marco macro-fiscal que se vieron postergadas. Ejemplo de esto son la modificación de la LRF, la aprobación de la ley de administración de pasivos y la creación de una Superintendencia de Fondos de Pensión. Además, los esfuerzos de mayor transparencia, reforma del Estado y racionalización del gasto público se vuelven más preponderantes en miras al gran esfuerzo fiscal que se está haciendo.
Reto
Según el BID, el reto hacia adelante es definir un sendero creíble de consolidación fiscal en el mediano plazo. Retornar al cumplimiento de la regla fiscal será clave para no poner en riesgo la credibilidad del marco macro-fiscal y la estabilidad macroeconómica que caracteriza a Paraguay. Para esto es necesario llevar adelante la agenda de reformas relacionadas a la mejora de la gestión de los recursos públicos al mismo tiempo que se continúa trabajando en la construcción de un sistema tributario más efectivo y equitativo. En enero de 2020 entró en vigor la nueva ley de modificación tributaria y el gobierno ya se ha pronunciado en contra de la suba de impuestos, pero hay espacio para mejorar la recaudación tributaria impulsando la formalización de la economía en el mediano plazo.
Sector productivo
El crecimiento experimentado por Paraguay en la última década se sustenta principalmente por la acumulación de factores productivos, con un crecimiento de la productividad restringido. Esto se debe a que la economía paraguaya está poco diversificada, con limitada inserción internacional y con empresas que enfrentan escaso acceso al financiamiento de largo plazo. Sumado a esto, hay altos costos de logística, infraestructura deficiente, bajos niveles de innovación y baja calidad del capital humano. Una encuesta realizada en 2019 sobre el clima de negocios en Paraguay sugiere que entre los principales obstáculos para el crecimiento de las empresas se encuentran la falta de oportunidades de inversión y de acceso a infraestructura adecuada, siendo este último más importante para las empresas de menor tamaño.
Informalidad
La baja productividad del trabajo y el alto grado de informalidad se retroalimentan mutuamente. Casi dos tercios de los trabajadores son informales y más del 60% de las MiPyMEs operan en la informalidad. Estos sectores son especialmente vulnerables a las crisis, y esta no es la excepción. De acuerdo con la estructura productiva de la economía paraguaya, más de la mitad de las actividades económicas se ven afectadas por las medidas de distanciamiento social, y casi el 70% del empleo. Sin embargo, las medidas de mitigación económica alcanzan sólo parcialmente a los trabajadores informales y las líneas de financiamiento empresarial no están disponibles para aquellas empresas y cuentapropistas que operan de manera informal. Una encuesta realizada a MiPyMEs paraguayas indica que dos tercios de estas no han accedido a las medidas de apoyo contempladas en la ley de emergencia durante la cuarentena.
Pensando en la recuperación a mediano plazo, es necesario construir una estrategia de transformación productiva integral. En cuanto a los aspectos de inversión y productividad, el reto pasa en parte por mejorar los esquemas de incentivos a la producción, innovación y acumulación de capital, tanto físico como humano. Por ejemplo, se podrían revisar los regímenes impositivos especiales y las líneas de financiamiento productivo a través de la banca de segundo piso, así como incentivar la eficiencia y alcance de la intermediación financiera. Los esfuerzos podrían focalizarse sectorialmente siendo uno de los sectores priorizados el de servicios, que representa casi la mitad del PIB, pero con una limitada contribución a la productividad. Por el lado de la diversificación de la economía, se necesita incentivar la inserción internacional, el aumento de la inversión extranjera directa y la participación de las empresas paraguayas en las cadenas de valor internacionales, incluyendo la participación de las MiPyMEs y productores locales en las cadenas domésticas. Esto enfrenta desafíos adicionales en este nuevo contexto, con fuertes caídas del comercio internacional, incremento de medidas no arancelarias, cierres de fronteras, y renacimientos de posturas proteccionistas.
Los esfuerzos por formalizar la economía son más necesarios que nunca para potenciar la recuperación. Esto permitiría no sólo ampliar la base imponible sino también que las empresas que operan informalmente tengan acceso a los beneficios existentes, como los programas de incentivos, y acceso al crédito a tasas más razonables, y que los trabajadores informales se desempeñen en mejores condiciones, que incluyan mayores oportunidades de capacitación y protección social, incrementando el capital humano. La gestión de la emergencia provee una ventana de oportunidad para fortalecer los sistemas de información y registros administrativos útiles para tareas de identificación de individuos y empresas vulnerables a fin de diseñar una estrategia de formalización y apoyo en el proceso.
Sector social
El rápido crecimiento de Paraguay ha estado acompañado por una disminución de la pobreza y la desigualdad, aunque ha habido una desaceleración en el ritmo de reducción de ambas en los últimos años. En 2019, 23,5% de la población era pobre, y 4% pobres extremos, con tasas rurales que duplican las urbanas, mientras que el coeficiente de Gini era 0,5. No obstante, la percepción de inequidad en la distribución del ingreso se ha mantenido. Otros indicadores relacionados a las condiciones de vida siguen mostrando brechas significativas que perpetúan patrones de desigualdad. Ejemplo de esto son el acceso y calidad de la educación, la alta informalidad y la baja cobertura del seguro de salud y de la seguridad social. Todos estos factores han operado agudizando el impacto en los sectores más vulnerables durante la crisis de COVID-19.
La pandemia ha expuesto los problemas históricos del sistema de protección social en Paraguay. El impacto de los programas sociales para disminuir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso es limitado dada la baja cobertura y el valor acotado de los recursos destinados a tal fin. De acuerdo con datos de la Encuesta Permanente de Hogares, solamente un tercio de los hogares del primer quintil de ingresos está cubierto por algún programa social. Sumado a esto, los programas ad hoc para atender a la emergencia no logran alcanzar a la población vulnerable en tiempo y forma ante desafíos en materia institucional. Además, el sistema de protección social paraguayo está muy fragmentado, lo que también reduce su impacto redistributivo. Esto se debe al crecimiento de programas dependientes de distintas entidades estatales con escasa coordinación y desaprovechamiento de las economías de escala y sinergias. Paraguay está trabajando en el diseño y la implementación de un sistema de protección social integrado para enfrentar estos desafíos y continuar reduciendo las brechas de desigualdad.
Redoblar estos esfuerzos será importante ante el crecimiento de la pobreza, desigualdad, informalidad y desempleo que la pandemia dejará como resultado. Por un lado, los programas sociales para atender a los sectores vulnerables ante la crisis del COVID-19 son temporales y las posibilidades de extenderlos son escasas dada las fuertes restricciones fiscales que enfrenta el país. Por lo tanto, un porcentaje importante de la población quedará desprotegida y sin fuentes de ingresos alternativas. Por otro lado, para evitar que se perpetúe la precarización de los empleos y la caída de ingresos con posterioridad a la crisis es necesario empezar a diseñar una estrategia que facilite la transición de los trabajadores informales y desempleados hacia puestos formales, y que mantenga a aquellos que ya están en condiciones de formalidad.